El intendente Arturo Rojas rechazó la ordenanza sancionada recientemente por el Concejo Deliberante que creaba un fondo especial para la recuperación y puesta en funcionamiento del Aeroclub Necochea. El decreto sostiene que la iniciativa invade facultades exclusivas del Departamento Ejecutivo, altera el presupuesto municipal vigente y incluso pone en riesgo el convenio firmado con la Provincia por la tenencia del Aeródromo
Por Jorge Gómez
El Departamento Ejecutivo de la Municipalidad de Necochea vetó en forma total la Ordenanza Nº 12.156/26, sancionada por el Concejo Deliberante el pasado 6 de mayo, mediante la cual se creaba el denominado “Fondo para la Recuperación y Puesta en Funcionamiento del Aeroclub Necochea”, acompañado de una cuenta específica destinada a financiar obras, equipamiento y tareas vinculadas a la rehabilitación del aeródromo local.
La decisión quedó formalizada a través del Decreto Nº 1669/26, fechado el pasado viernes 22 de mayo, donde el gobierno municipal desarrolla una extensa fundamentación jurídica, administrativa y política para justificar el veto, al considerar que la ordenanza aprobada por mayoría en el cuerpo deliberativo vulnera disposiciones de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires, de la Ley Orgánica de las Municipalidades y del propio presupuesto comunal vigente.
La ordenanza vetada impulsaba la creación de un fondo integrado, entre otros recursos, por la totalidad de los ingresos provenientes del arrendamiento de tierras lindantes al aeródromo y por el 30 por ciento de los cánones que percibe la Municipalidad por concesiones municipales durante un plazo de dos años o hasta la efectiva puesta en funcionamiento del aeródromo.
El Ejecutivo sostiene que esa decisión implica una modificación sustancial del presupuesto municipal sin iniciativa del Departamento Ejecutivo, algo expresamente prohibido por la Ley Orgánica de las Municipalidades.
En el decreto se recuerda que la Constitución bonaerense establece que el presupuesto debe ser proyectado por el Ejecutivo y que cualquier modificación posterior debe surgir también desde esa órbita institucional.
La argumentación central del veto se apoya en abundante jurisprudencia de la Suprema Corte bonaerense (SCJBA), citada a lo largo del decreto, donde se interpreta que los Concejos Deliberantes no pueden alterar partidas presupuestarias ni reasignar recursos municipales sin intervención del intendente, porque ello afectaría el equilibrio institucional entre ambos departamentos de gobierno.
En ese sentido, el Ejecutivo afirma que la ordenanza “desvirtúa de manera irrazonable” el presupuesto aprobado mediante la Ordenanza Nº 12.052/25, al afectar recursos ya comprometidos para otros servicios municipales y fondos específicos.
Uno de los puntos más sensibles planteados en el veto refiere al impacto que la iniciativa tendría sobre el Fondo de Sostenimiento de Bibliotecas Populares, creado por la Ordenanza Nº 9475/18.
Según el decreto, parte de los cánones municipales ya tienen destino asignado al financiamiento de las bibliotecas populares Andrés Ferreyra, Quequén, José Hernández y Sarmiento del Barrio Puerto. Por ello, se sostiene que redireccionar el 30 por ciento de esos ingresos hacia el nuevo fondo del aeródromo implicaría desfinanciar instituciones culturales que actualmente reciben esos recursos.
El decreto también introduce un fuerte cuestionamiento conceptual respecto de la identificación entre el Aeroclub General Necochea y el aeródromo provincial. Allí se establece una diferenciación tajante entre el aeródromo, considerado infraestructura pública provincial bajo administración municipal, y el Aeroclub, definido como una asociación civil privada con personería jurídica propia.
A criterio del Ejecutivo, la ordenanza incurre en una “notoria confusión” al destinar importantes recursos públicos municipales a una entidad privada, algo que -según sostiene- no se corresponde con las funciones y competencias propias de una Municipalidad.
Se conoció que el intendente Rojas tuvo un encuentro este martes 26 de mayo con autoridades de las bibliotecas populares y del Aeroclub local para dar cuenta del tema abordado por aquí.
El texto del decreto de veto incluso advierte que la aplicación de la ordenanza podría generar conflictos legales y administrativos con la Provincia de Buenos Aires. Para ello, el decreto cita el convenio firmado el 26 de enero de 2016 entre la Municipalidad de Necochea y la Dirección Provincial de Aeronavegación Oficial y Planificación Aeroportuaria, aprobado posteriormente por Ordenanza Nº 8.711/16.
Ese convenio otorgó a la comuna la tenencia y administración del aeródromo provincial, imponiendo obligaciones específicas. Entre ellas, se establece que el 60 por ciento de los ingresos producidos por el aeródromo debe destinarse a su conservación y el 40 por ciento restante al fomento aeronáutico.
Según el Ejecutivo, la ordenanza sancionada por el Concejo contradice directamente ese acuerdo, porque modifica unilateralmente el destino de los fondos y podría habilitar a la Provincia a revocar la tenencia del predio por incumplimiento contractual.
Además, el decreto señala que cualquier obra, modificación edilicia o intervención sobre la infraestructura aeroportuaria requiere autorización previa de la Dirección Provincial de Aeronavegación Oficial, algo que la ordenanza tampoco contemplaba expresamente.
Otro aspecto objetado es el artículo que obligaba al Departamento Ejecutivo a remitir informes trimestrales al Concejo Deliberante sobre la ejecución de los recursos del fondo. El gobierno municipal considera que esa disposición implica un avance indebido del cuerpo deliberativo sobre funciones administrativas propias del Ejecutivo.
En el tramo final del decreto, el Ejecutivo sostiene que la ordenanza podría haber generado responsabilidades patrimoniales y administrativas para los concejales que la aprobaron, citando el artículo 124 de la Ley Orgánica de las Municipalidades, que prevé responsabilidad solidaria para quienes sancionen normas que provoquen desequilibrios presupuestarios.
Finalmente, el intendente Arturo Rojas resolvió vetar integralmente la ordenanza y devolverla al Concejo Deliberante, evitando -según expresa el texto- un eventual conflicto de poderes y preservando la legalidad administrativa y presupuestaria del municipio.
El texto completo del decreto de veto es el siguiente:
SECRETARIA DE HACIENDA Y FINANZAS PÚBLICAS
VISTO:
La Ordenanza Nº 12.156/26, sancionada por el Honorable Concejo Deliberante el día 06 de mayo de 2026, por la que se pretende crear el Fondo para la Recuperación y Puesta en Funcionamiento del Aeroclub Necochea, destinado a financiar las acciones, obras, equipamiento y tareas necesarias para la recuperación, puesta en valor y funcionamiento del aeródromo, y una Cuenta Específica con afectación exclusiva destinada a la administración del fondo; y
CONSIDERANDO:
Que, a fs. 10/18 del Expediente Nº 2156/26, ha tomado intervención la Secretaría de Legal y Técnica, emitiendo dictamen legal, coincidiéndose en un todo con el mencionado análisis jurídico efectuado, se hace propia dicha opinión legal, conforme se expone seguidamente:
Que, la Ordenanza Nº 12.156/26 fue comunicada a este Departamento Ejecutivo en fecha 12 de mayo de 2026, a los efectos de su promulgación o veto (cfr. art. 108 inc. 2º Decreto Ley nº 6769/58 y modif., Ley Orgánica de las Municipalidades; en adelante “LOM”);
Que, para el ejercicio de una de estas facultades es tarea basilar del Departamento Ejecutivo efectuar un control sobre la materia y temática legislada de modo de verificar si se corresponde con el ordenamiento jurídico vigente o bien, en su caso, si transgrede los límites impuestos por la Constitución de la Provincia y las leyes que la complementan, como asimismo si su sanción ha sido en respeto a la competencia, procedimiento, forma, motivación y finalidad, so riesgo de resultar un acto municipal viciado y, en tal supuesto, pasible de ser objeto de invalidación (art. 240 de la LOM);
Que, aún cuando se verifique que el acto legislativo ha sido sancionado conforme a derecho, el Departamento Ejecutivo, con sujeción a su competencia administrativa (cfr. arts. 107 y ss. de la LOM), tiene la facultad de merituar la conveniencia y oportunidad de lo que fue objeto de aprobación el acto legislativo que se revisa, para lo cual cuenta con legal discrecionalidad para decidir sobre su admisibilidad y procedencia fundado en la razonabilidad del mismo y/o en su utilidad pública, ello en amparo del interés general y bienestar colectivo (cfr. art. 56 de la Constitución Provincial);
Que, en caso que se estime que una Ordenanza no resulta conforme con el ordenamiento jurídico vigente o bien se estime que lo regulado en la misma resulta inconveniente a los intereses municipales que han de ser –siempre- preferentemente resguardados, el Departamento Ejecutivo carece de la facultad de decretar la nulidad de la misma pues se trata de un acto municipal sancionado por el H. Concejo Deliberante en el marco de sus legales y privativas atribuciones y competencia otorgadas por el citado régimen municipal basal (art. 24, 25 y conc. de la LOM), por cuanto ha de limitar el ejercicio de sus potestades a interdictar su entrada en vigencia a través del ejercicio de su facultad de veto dentro del término de diez (10) días hábiles de comunicado (cfr art. 108 inc. 2º in fine de la LOM), puesto que, con posterioridad, solo podrá alegar, probar e invocar su nulidad ocurriendo a la sede de la Suprema Corte de Justicia de la Provincia mediante conflicto en los términos de los arts. 196 de la Constitución Provincial y 261 y ss. de la LOM);
Que, en tal dirección nuestro máximo Tribunal Provincial ha interpretado que, en el orden provincial, cuando el legislador decide regular una materia de su entera competencia, el Poder Ejecutivo cuenta con una oportunidad útil para oponerse a la ley por motivos de oportunidad o de juridicidad: el veto reglado en el art. 108 de la Constitución provincial. No ejercida tal atribución, en principio, queda obligado a respetar la ley cuya ejecución le ha sido encomendada (doctr. causa B. 60.898, «Fiscal de Estado», sent. de 18/02/2004), postura que se hizo luego extensiva al ámbito municipal (doctr. causa B. 68.574, «Intendente Municipal de Junín», sent. de 20/09/2006);
Que, en lo álgido de la cuestión, la resolución final de censurar una Ordenanza requiere de la preliminar tarea intelectiva que sea seria, sesuda y aguda con cargo en determinar, con la mayor claridad posible, las razones jurídicas y/o fácticas que conllevan a esta grave decisión, toda vez que aquel acto legislativo –como todo acto municipal emitido por uno de los departamentos de gobierno municipal- goza de la presunción de constitucionalidad y legitimidad (cfr. doctr. SCBA causas B. 54.695, «Vigani», sent. 04/10/2006; I. 68.944, «UPCN», res. 05/02/2008; I. 68.944, «UPCN», res. 05/02/2008; I. 71.446, «Fundación Biosfera», res. 04/05/2011; B. 59.285, sent. 04/04/ 2012; I. 74.048, «ATE», res. 24/05/2016; B. 67.076, “Tornay”, sent. 26/12/2018; I. 76.127, «Romero», res. 12/02/2020; B. 65.982, “Picone”, sent. 27/10/2022, entre otras);
Que, bajo este insoslayable parámetro cabe abordar el examen de la Ordenanza Nº 12.156/26, por el que –se adelanta- se verifica que el mismo contraría cláusulas de la Constitución Provincial y de la Ley Orgánica de las Municipalidades y, asimismo, padece de serios vicios en orden a la competencia sobre la materia cuyas modificaciones legislativa procurada, el procedimiento seguido para ello, y los contenidos y motivaciones que fueron objeto de alteración de lo dispuesto en la Ordenanza de Presupuesto Nº 12.052/25; todo lo cual, debe ser objeto de la detenida y ardua faena jurídica que ha explicitar en forma acabada y con la mayor precisión fundante la decisión consecuente;
Que, conforme lo sintetizado en el VISTO del acto legislativo bajo análisis, se sienta en “El estado actual de inactividad del Aeródromo de Necochea y la necesidad de recuperar y poner en valor dicha infraestructura aeronáutica de relevancia para el distrito. El arrendamiento de tierras lindantes al predio del aeroclub que actualmente generar ingresos para el Municipio en concepto de canon y la necesidad de establecer mecanismos de afectación específica de recursos destinados a la recuperación y funcionamiento efectivo de dicha institución”;
Que, en sus fundamentos, apunta que “…el Aeródromo de Necochea constituye históricamente una infraestructura de importancia estratégica para el distrito, vinculada al desarrollo de la actividad aeronáutica, deportiva, formativa y comunitaria;” cuya “…recuperación y puesta en funcionamiento de sus instalaciones permitiría fortalecer capacidades locales vinculadas a la aviación civil, la formación aeronáutica, el desarrollo deportivo y la promoción turística”, acotando que cumple “…un rol relevante en materia de apoyo de emergencias, aviación sanitaria, logística y cooperación en situaciones excepcionales, constituyendo en muchos casos infraestructura complementaria para el sistema de protección civil” (v. CONSIDERANDO);
Que, entiende que “…la creación de un fondo de afectación específica y una cuenta destinada exclusivamente a tal fin permitirá asegurar la transparencia en la administración de los recursos y su aplicación directa al objetivo propuesto,…”, señalando que con “…los recursos provenientes del arrendamiento de tierras vinculadas al propio predio del aeródromo sean reinvertidos en la recuperación de dicha infraestructura, garantizando así un uso eficiente y coherente de los fondos públicos”, y adunando que con “…la afectación temporal de recursos provenientes de cánones de concesiones municipales constituye una herramienta financiera razonable para acelerar el proceso de recuperación de la infraestructura existente, sin comprometer de manera permanente los recursos del Municipio” (v. CONSIDERANDO);
Que, finalmente, concluye que “…corresponde al Honorable Concejo Deliberante promover iniciativas que fortalezcan la infraestructura pública, el desarrollo local y la utilización eficiente de los recursos municipales” (v. CONSIDERANDO);
Que, en orden a lo anterior, la Ordenanza N° 12.156/26, además de crear el referido Fondo y la Cuenta Especial con afectación específica (arts. 1° y 2°), establece los recursos que integran el mismo (art. 3°), destacándose –entre otros- el producido del arrendamiento referido (art. 3° inc. ‘a’) ordenando su transferencia automática e inmediata a la cuenta especifica (art. 4°), agregando como recursos de “afectación temporal” el 30% de la totalidad de los cánones que “…percibe el Municipio… de concesiones municipales” durante “…el plazo de dos (2) años contados desde su promulgación o hasta la verificación del funcionamiento efectivo del aeródromo…” (art. 5°), detallando las obras a realizar y adquisición de equipamientos que constituyen el destino exclusivo de los fondos (art. 6°), y –finalmente- impone que “El Departamento Ejecutivo deberá remitir al Honorable Concejo Deliberante un informe trimestral sobre la ejecución y aplicación de los recursos del fondo” (atr.7°);
Que, sin perjuicio de la grosera confusión en torno a quien resultaría beneficiario de los cometidos perseguidos en la cuestión regulada en la Ordenanza y que resulta centralmente categórico para observar la misma, lo cual será abordado en mayor detalle más abajo, por lo pronto cabe dejar sentado que lo establecido en los artículos 3° inciso a) y 5° de la misma se presenta violatorio del procedimiento constitucional y legal previsto para su válida recepción, puesto que expone el avance o injerencia del órgano legislativo comunal sobre una competencia funcional del Departamento Ejecutivo, gravitando sobre innegables connotaciones institucionales que conciernen al gobierno y administración del municipio, y cuya comprensión deviene prioritaria para el mantenimiento del orden institucional, para el normal desarrollo de los asuntos públicos y, fundamentalmente, para las relaciones coordinadas de los departamentos del gobierno municipal;
Que, de inicio, es pertinente recordar que la Constitución de la Provincia, en su Sección Séptima «del Régimen Municipal», Capítulo Único, establece las atribuciones y responsabilidades de cada departamento municipal sentándose las bases de ellas, regulando que «la administración de los intereses y servicios locales en la Capital y cada uno de los partidos que formen la Provincia, estará a cargo de una municipalidad, compuesta de un departamento ejecutivo unipersonal y un departamento deliberativo…» (art. 190), imponiendo a la Legislatura deslindar «…las atribuciones y responsabilidades de cada departamento, confiriéndoles las facultades necesarias para que ellos puedan atender eficazmente a todos los intereses y servicios locales…» (art. 191, proemio), en virtud de lo cual, corresponde a la Ley Orgánica de las Municipalidades y las leyes que la complementan la fijación y distribución de las atribuciones, potestades, deberes y responsabilidades de cada departamento de gobierno local (cfr. SCBA causa I. 2027, «Sindicato de Trabajadores Municipales de Necochea», sent. 13/12/2000);
Que, en particular, nuestra Carta Fundamental local consagra que “Son atribuciones inherentes al régimen municipal:… Votar anualmente su presupuesto y los recursos para costearlo…. El presupuesto será proyectado por el departamento…” (art. 192 inc. 5º); consignando –a su vez- el régimen legal comunal citado que tanto el presupuesto como la normativa impositiva han de ser sancionados por el Concejo Deliberante a instancia del Departamento Ejecutivo (cfr. arts. 29, 34, 35, 109 y conc. de la LOM), sin olvidar que “La administración general y la ejecución de las ordenanzas corresponde exclusivamente al Departamento Ejecutivo” (art. 107), a cuyos “…efectos y conforme a sus deberes y atribuciones dispondrá lo necesario para el cumplimiento de la gestión que le compete. Por consiguiente, durante el desempeño de su mandato el Intendente será el administrador legal y único…” (art. 1º del Reglamento de Contabilidad – Res. H.T.C. del 23/10/1991-);
Que este corpus normativo, en definitiva, tiene por objeto dejar precisado que quien formule el plan de administración anual por medio de un proyecto y que, una vez aprobado, tome la iniciativa para cualquier modificación no sea otro que el titular del Departamento Ejecutivo, ya que dicho departamento de gobierno comunal le incumbe ejecutarlo y responsabilizarse sobre la base de tales instrumentos financieros (cfr. arts. 34, 107, 108 inc. 17°, 109 y conc. de la LOM; y normas complementarias); motivo por el cual –en su virtud- se ha resaltado que “…toda iniciativa normativa que de algún modo afecte la ordenanza del presupuesto deberá generarse desde su órbita” (cfr. doctr. SCBA causas B. 68.108, «Intendente Municipal de General San Martín», sent. 21/12/2005; B. 68.111, «Intendente Municipal de General San Martín», sent. 28/09/2005; B. 68.725, «Intendente Municipal de San Andrés de Giles», sent. de 08/08/2007; B. 69.803, «Intendente Municipal de Coronel Rosales», sent. 07/09/ 2011; B. 73.014, «Intendente Municipal de Carmen de Areco», sent. 01/04/ 2015; y B. 74.705, “Intendente Municipal de Villa Gesell”, sent. 10/04/2019);
Que, aclarado ello, es de puntualizar, que el artículo 34 de la LOM dispone expresamente que luego de “Promulgado que sea el presupuesto, no podrá ser modificado sino por iniciativa del Departamento Ejecutivo”, al igual que establece el artículo 109 del mismo régimen, el cual reza: “Corresponde al Departamento Ejecutivo proyectar las ordenanzas impositivas y el presupuesto de gastos y recursos…”;
Que se ha puesto de resalto que “…el alcance de esta atribución, no debería relegarse únicamente al aspecto cuantitativo del mismo, sino a la integralidad de la Ordenanza Presupuestaria. Tengo en cuenta para esto que la misma está compuesta de dos partes principales: una normativa que determina todas las definiciones relativas a las reglas generales que habrán de regir respecto de la utilización de los créditos del presupuesto, y otra cuantitativa que fija los límites de los importes que habrán de utilizarse durante el ejercicio. El departamento ejecutivo prepara de este modo la ordenanza y, cualquier modificación posterior a su aprobación por el Concejo Deliberante, deberá serlo a iniciativa del mismo Órgano que tiene la prioridad sobre su formulación y ejecución. Este criterio ha quedado más aun comprometido a partir de la sanción de la ley 11.582 y sus modificatorias, en donde se determina la responsabilidad solidaria de los concejales que sancionen presupuestos deficitarios o que contribuyan con su accionar u omisiones, a la provocación de desequilibrios estructurales en los presupuestos (art. 124, L.O.M.: «El Concejo Deliberante no autorizará Presupuestos proyectados con déficit, ni sancionará ordenanzas de crédito suplementario no financiadas en la forma que indica el artículo 120. Los concejales que lo votasen afirmativamente y las autoridades que lo ejecuten, sin perjuicio de la responsabilidad política, civil, penal y administrativa que operará de pleno derecho y automáticamente, de conformidad con los preceptos de la Constitución de la Provincia, Códigos y Leyes aplicables en cada caso, serán solidariamente responsables de la inversión efectuada en aquellas condiciones y el Tribunal de Cuentas les formulará los cargos correspondientes»)” (cfr. SCBA B. 69.803, “Intendente Municipal de Coronel Rosales”, sent. 07/09/2011);
Que, ante lo que viene precisando, la Suprema Corte provincial también ha remarcado que “Si las disposiciones legales ponen en manos del Poder Ejecutivo la responsabilidad de recaudar los recursos y ejecutar los gastos de la Municipalidad (arts. 34, 109 y 117 del dec. ley 6769/58) -con excepción de la atribución que el artículo 83 inc. 7 de la citada ley confiere al Concejo Deliberante en punto a las partidas del presupuesto a él asignadas-, resulta incuestionable que el mencionado órgano al sancionar una serie de modificaciones a la Ordenanza General Impositiva, ha avanzado en forma manifiesta sobre las atribuciones del Departamento Ejecutivo en materia presupuestaria, pues la Ley Orgánica de las Municipalidades dispone con particular énfasis que sólo a ese Departamento compete cualquier iniciativa de modificación del presupuesto de gastos y recursos” (cfr. SCJBA B. 59.125, resol. 04/08/1998, “Municipalidad de Coronel Dorrego c/Concejo Deliberante de la Municipalidad de Coronel Dorrego s/ Conflicto de Poderes arts. 261. Ley orgánica municipal art. 196 Cons. Prov.”); no resultando admisible “…reconocerle al Concejo Deliberante iniciativa para disponer por sí modificaciones cuantitativas o normativas de la Ordenanza de Presupuesto, generaría una considerable desnivelación en el equilibrio institucional que debe presidir el vínculo entre el Departamento Ejecutivo y el Departamento Deliberativo, confiriéndole a éste poderes excesivos sobre una materia que no le compete” (cfr. SCBA causa B. 68.111, ya cit.; ; B. 68.725, “Intendente Municipal de San Andrés de Giles”, sent. S 08/08/2007; B. 69.803, “Intendente Municipal de Coronel Rosales”, sent. 07/09/2011; y B. 73.014, “Intendente Municipal de Carmen de Areco”, sent. 01/04/2015);
Que, en resumidas cuentas, toda iniciativa normativa o cuantitativa relativa a la ordenanza del presupuesto y que, por tanto, pudiere tener consecuencia en la recaudación y destino de recursos y/o la alteración en los gastos (v.gr., ordenanza fiscal e impositiva), deberá generarse o –más precisamente- tener origen desde la órbita del Departamento Ejecutivo municipal (cfr. arts. 34, 35, 107, 109 y conc. de la LOM), puesto que, de lo contrario y sin perjuicio de la atribución regulatoria que corresponde al Concejo Deliberante en materia de asistencia social, protección, fomento, etc. (conf. arts. 24, 25 y ss. de la LOM), no corresponde a este departamento de gobierno local que sancione presupuestos u otras ordenanzas que individualmente afecten al mismo, que no resulten susceptibles de adecuada financiación, en tanto no es razonable que, al mismo tiempo, se reserva la potestad de enjuiciar al otro Departamento por insuficiencia o deficiencia en la ejecución (cfr. arts. 165 incs. 2º y 5º y conc. de la LOM; Ley Nº 10.869 y modif. –Orgánica del Tribunal de Cuentas-; doctr. SCBA causa B. 68.111, «Intendente Municipal de General San Martín», sent. 28/09/2005);
Que, bajo estos insoslayables parámetros jurisprudenciales abrazadores, no se requiere de mayor esfuerzo intelectual para advertir que con la sanción de la ordenanza N° 12.156/26 -sin la debida iniciativa que corresponde exclusivamente al Departamento Ejecutivo que, se insiste, tiene la prioridad sobre su formulación y ejecución (cfr. art. 192 inc. 5° de la Constitución Provincial; arts. 34, 107, 109, ss. y conc. de la LOM)-, el Departamento Deliberativo se ha extralimitado en el ejercicio de sus competencias, al tiempo que la afectación específica de determinados recursos municipales presupuestados con otros destinos, como lo son “…La totalidad de los ingresos que perciba el Municipio en concepto de canon de arrendamiento de las hectáreas del predio lindero al aeródromo” (art. 3° inc. ‘a’) y la afectación “temporal” del ”…30% de la totalidad de los recursos que percibe el Municipio en concepto de canon de concesiones municipales” (art. 5°), altera gravemente todas las previsiones de gastos y cálculo de recursos aprobadas por la Ordenanza N° 12.052/25, resultando de toda patencia que el órgano deliberativo introdujo reformas sustanciales al presupuesto en ejecución, desvirtuándolo de manera irrazonable (cfr. art. 56 de la Constitución Provincial);
Que, en efecto, constituye una obviedad jurídico-contable que con la finalidad de la puesta en funcionamiento del Aeroclub Necochea mediante el referido financiamiento de ingresos municipales (“…arrendamiento de las hectáreas del predio lindero al aeródromo” y el ”…30% de la totalidad de los recursos que percibe el Municipio en concepto de canon de concesiones municipales”), se desfinancian otros servicios esenciales que tiene a su cargo la Municipalidad conforme a las previsiones presupuestarias que no tienen afectación específica y son solventadas con recursos generales comunales; como así también, otros servicios que son financiados en forma específica por aquellos ingresos;
Que, una prueba suficiente de ello es la Ordenanza Nº 9475/18 y modif., que crea el Fondo de Sostenimiento de Bibliotecas Populares y su cuenta especial, que se integra “…con un porcentaje de entre el 5% y el veinte (20%) del valor del canon a determinar indefectiblemente en cada pliego de licitación a consideración del Dep. Ejecutivo y el Dep. Legislativo teniendo en cuenta el monto de canon de cada concesión que abonen los concesionarios de espacios públicos municipales…” (art. 1º), lo que debe ser distribuido entre la Biblioteca Popular Andrés Ferreyra, la Biblioteca Popular Quequén, Biblioteca José Hernández y la Biblioteca Popular Sarmiento Barrio Puerto (art. 3º), y cuyo control y fiscalización de los recursos es ejercicio por una Comisión Ad Honorem que se integra con representantes del Departamento Ejecutivo, del Concejo Deliberante y de cada una de las Bibliotecas Populares (art. 3º); de forma tal que, en forma inexplicable y sin previa consulta a la citada Comisión, la Ordenanza Nº 12.156/26 viene a privar de recursos públicos esenciales para vida y desarrollo de las bibliotecas populares del distrito;
Que, con lo ilustrado, se deja visto que la creación, operatividad y télesis del Fondo para la Recuperación y Puesta en Funcionamiento del Aeroclub Necochea afecta gravemente la integralidad de la Ordenanza Presupuestaria Nº 12.052/25, pues modifica o altera ilegítimamente sus principales aspectos normativos (las reglas generales que habrán de regir respecto de la utilización de los créditos del presupuesto) y cuantitativos (límites de los recursos a utilizar en el ejercicio);
Que, por si no fuere suficiente las objeciones asentadas, la Ordenanza N° 12.156/26 siquiera ha previsto los recursos o créditos que habrían de suplir o cubrir los baches, vacíos y privaciones que la misma ordenanza genera sobre otras partidas y servicios, transgrediéndose lo establecido por los artículos 192 de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires, 34, 109 y ss. de la LOM, por cuanto una reducción o un incremento en idéntica cantidad sobre las partidas del presupuesto de gastos, no se ajusta a la regla de un estricto equilibrio fiscal (art. 31, LOM) circunstancia que obsta admitir toda autorización de gastos sin la fijación de los recursos para su funcionamiento (cfr. SCBA B. 69.803, “Intendente Municipal de Coronel Rosales”, sent. 07/09/2011);
Que, de todo lo expuesto, resulta que la Ordenanza N° 12.056/26 padece de un vicio que la torna nula (art. 195 de la Constitución Provincial; y art. 240 de la LOM), ya que no es dable reconocerle al Concejo Deliberante facultad para disponer de por sí modificaciones cuantitativas o normativas a la Ordenanza presupuestaria, generadora de una considerable desnivelación en el equilibrio institucional que debe presidir el vínculo entre Departamento Ejecutivo y el Departamento Deliberativo, confiriéndole a éste poderes excesivos sobre una materia que no le compete; todo ello dentro del contexto legislativo que se compone y armoniza alrededor de los principios de exclusividad e iniciativa que tiene el Departamento Ejecutivo como administrador, conforme al contenido de las normas constitucionales y legales que no reconocen la competencia del Departamento Deliberativo para la sanción de una ordenanza como la aquí examinada (arts. 192 inc. 5° de la Constitución Provincial; 34, 35, 107, 108 inc. 17º, 109 y conc. de la LOM; cfr. SCBAB. 69.803, “Intendente Municipal de Coronel Rosales”, sent. 07/09/2011);
Que, el Honorable Concejo Deliberante ha de saber y tener presente que una de las misiones más delicadas que tiene a su cargo, desde el punto de vista de la institucionalidad local, radica en mantenerse dentro del ámbito de su jurisdicción, sin menoscabar ni arrogarse atribuciones ni invadir las funciones que les incumben al Departamento Ejecutivo; motivo por el cual no puede ser admitido un actuar por fuera del marco de legalidad que ha de ser respetado en todos los casos en tanto imposición derivada de los indiscutibles principios del Estado de Derecho, principio de legalidad, el respeto a las Instituciones, el principio republicano de distribución de competencias y el deber de cumplimiento de las leyes por sobre cualquier otro interés, no existiendo cabida a otro sentido de actuación. (cfr. 1, 190, 191, 192 inc. 5°, 194 y 195 de la Constitución Provincial; arts. 240, 241 y ss. de la LOM);
Que, a partir de la conclusión abovedada respecto del carácter insanablemente nulo de la Ordenanza N° 12.156/26 (cfr. art. 195 de la Carta local y art. 240 de la LOM), tal circunstancia jurídica no puede ser saneada por medio de eventual promulgación por este Departamento Ejecutivo, toda vez que arrogándose facultades privativas de este último en las materias involucradas, ha invadido la esfera de su competencia conforme fuera legalmente asignada por la Legislatura de la Provincia (cfr. art. 191 –exordio- de la Carta local);
Que, por último, debe apontocarse que las objeciones que se vienen desgranando deben ser recibidas con beneplácito por los concejales que votaron afirmativamente la sanción de la Ordenanza Nº 12.156/26, toda vez que –como ya se explicitara supra– este acto legislativo aprobado por el Concejo Deliberante mediante desconsideración de la atribución de iniciativa por parte del Ejecutivo municipal (arts. 34, 109 y conc. cit.) y en violación de la regla de equilibrio fiscal del artículo 31 de la LOM, determina la responsabilidad solidaria de los concejales que sancionen normas que produjeren desequilibrios estructurales en los presupuestos (cfr. art. 124 de la LOM), correspondiéndoles ser imputados por responsabilidad solidaria, en forma automática y de pleno derecho, de todo gasto o inversión efectuado en tales condiciones, lo que –en definitiva- habría podido ser objeto de formulación de los cargos pecuniarios correspondientes por el Tribunal de Cuentas (cfr. art. 159 inc. 1º de la Constitución de la Provincia; arts. 243 inc. 1º, 244 y conc. de la LOM; arts. 16 y conc. de la Ley Nº 10.869 y modif.; cfr. doctr. SCBA B. 69.803, “Intendente Municipal de Coronel Rosales”, sent. 07/09/2011);
Que, no obstante, la lógica consecuencia jurídica que conlleva lo que se lleva dicho, no resulta vano abordar otras cuestiones que resultan criticables de la presente Ordenanza objeto de examen;
Que, en primer término, debe resaltarse la notoria confusión en que incurre lo regulado en el artículo 1º de la Ordenanza Nº 12.156/26 (el cual reza: “Créase el Fondo para la Recuperación y Puesta en Funcionamiento del Aeroclub Necochea, destinado a financiar las acciones, obras, equipamiento y tareas necesarias para la recuperación, puesta en valor y funcionamiento del aeródromo”), habida cuenta que resulta impropio identificar al Aeroclub Necochea con la “…puesta en valor y funcionamiento del aeródromo”;
Que, el aeródromo público de Necochea bien podría definirse como aquel sitio de propiedad de la Provincia de Buenos Aires que se encuentra delimitado físicamente en un área definida que incluye edificaciones, instalaciones y servicios destinados, total o parcialmente, a la operación de aeronaves que prestan y/o realizan diversas actividades de interés público y privado (v.gr., de sanidad, turísticos, deportivas, seguridad, etc.); mientras que, en particular, el Aeroclub General Necochea, es una asociación civil (persona jurídica de carácter privado), cuyo funcionamiento se rige por su Estatuto y sus propios órganos y autoridades elegidas por sus socios (cfr. arts. 148 inc. ‘b’, 150, 158, 159 y ss., y conc. del CCyC);
Que, en el caso del Aeroclub General Necochea (CUIT 30-66638544-2), esta entidad privada se constituyó en fecha 16/02/1952, inscripta ante la Dirección Provincial de Personas Jurídicas provincial con Legajo Nº 5271 (Matrícula 2923), y en lo que interesa destacar resulta ser permisionaria de un espacio físico debidamente demarcado en plano del predio del Aeródromo Provincial de Necochea (cfr. DISPO-2024-4-GDEBA-DPAOYPAMSGP); por lo que su finalidad privada no puede identificarse con los cometidos y funciones públicas que ejerce la Municipalidad en su calidad de depositaria del predio e instalaciones del aeródromo público provincial de la ciudad de Necochea (cfr. Convenio firmado con la Dirección Provincial de Aeronavegación Oficial y Planificación Aeroportuaria en fecha 26/01/2016, aprobado por Ordenanza Nº 8.711/16, promulgada por Decreto Nº 1188/16);
Que derivado de esta distinción a los fines aclaratorios, no aparece sensato (cfr. art. 56 de la Constitución Provincial) que, aún cuando se hubiere tenido en miras en finalidad pública de fomento (cfr. art. 25 de la LOM), deban destinarse un cúmulo importante de recurso públicos en beneficio particular de una sola entidad privada (el Aeroclub General Necochea), ya que implicaría, no solo dejar de satisfacer e incumplir con otros cometidos municipales por desfinanciamiento de obras y servicios asignados en presupuesto, sino también porque la distracción de tales recursos para satisfacer intereses y patrimonio de un privado no se corresponde con los conceptos, misiones y funciones públicas legalmente asignadas a las Municipalidades (cfr. arts. 25, 52, 228 y conc. de la LOM);
Que, más grave aún, si resultare de indefectible aplicación las variadas disposiciones de la Ordenanza Nº 12.156/26, la Municipalidad habría de incurrir en un cúmulo de inexplicables transgresiones legales que quedan evidenciadas mediante una serie de ejemplos que ilustran acabadamente la temática y que se consignan en pasajes siguientes;
Que, si bien ya quedó visto que los recursos previstos en los artículos 3º inciso a) y 5º que integran el mentado Fondo viola el marco constitucional y legal citado a lo largo del presente, como asimismo diversas ordenanzas vigentes (v.gr., entre otras, la de presupuesto, la Ordenanza Nº 9.475/18 y modif.), debe adunarse que consecuencias similares acontece con relación a los restantes recursos descripto en los incisos b), c) y d) del artículo 3º citado;
Que, en relación a los recursos por donaciones, aportes o contribuciones de personas humanas o jurídicas, públicas o privadas (inc. ‘b’), ello implicaría sustituir en sus cometidos y funciones al propio ente privado beneficiario, ya que el contrato social constitutivo del Aeroclub General Necochea, expresamente contempla como recursos propios aquellos conceptos (cfr. art. 62 del Estatuto), de modo que, no aparece apropiado que la Municipalidad recaude por tales conceptos cuando originariamente puede recibirlos la propia entidad beneficiaria;
Que, lo propio ocurre con lo relativo a los recursos por subsidios, aportes o programas provenientes de organismos provinciales, nacionales o internacionales (art. 3º inc. ‘c’), toda vez que el artículo 5 del Estatuto del Aeroclub General Necochea, expresamente contempla la potestad de solicitar a los gobiernos de la Nación y la Provincia, ayuda para el cumplimiento de sus fines societarios;
Que, lo más grave y grotesco del inciso ‘c’ del artículo 3º de la Ordenanza Nº 12.156/26 es que, estableciéndose que el fondo estará integrado por “Subsidios, aportes o programas provenientes de organismos provinciales, nacionales o internacionales.”, no aclarándose nada más al respecto, se daría el absurdo de afectar por ejemplo el ingreso de recursos provinciales con afectación especifica (V.gr. Programa Envión, Niñez y adolescencia, Fondo Educativo, Fondo de Saneamiento Ambiental, Programa Sumar, Ley 11.018, Familia Solidaria, Programas Sociales, etc., etc., etc., etc.);
Que, por último, “Los recursos provenientes de actividades, convenios o utilización de las instalaciones vinculadas al aeroclub” (art. 3º inc. ‘d’) no podrían constituir recursos a ser apropiados por la Municipalidad, habida cuenta que constituyen ingresos propios de la referida asociación civil aeronáutica (cfr. art. 62 del Estatuto) y del producido de las actividades aeronáuticas que la propia entidad administra y practica;
Que, por otro lado, cabe resaltar que el exclusivo destino de los recursos del fondo de acuerdo a lo establecido en el artículo 6º de la Ordenanza Nº 12.156/26 (v.gr., recuperación y mantenimiento de infraestructura; acondicionamiento y mejora de pista e instalaciones, adquisición de equipamiento y obras necesarias para la habilitación y funcionamiento operativo del aeródromo) no pueden ser ejecutadas motu propio por la Municipalidad, toda vez que el Convenio citado impone el deber de “…Solicitar la autorización de la Secretarla General de la Gobernación, a través de la Dirección de Aeronavegación Oficial, con anterioridad a la realización de modificaciones en la infraestructura existente, o de cualquier tipo de mejoras edilicias y/o en instalaciones, cumplimentando el envío de planos y toda otra documentación que encuadre en las normas aeronáuticas vigentes” (cfr. cl. SEGUNDA inciso ‘b’);
Que, lo anterior –además- no sería suficiente, en tanto que se haría necesario requerir previa autorización al Aeroclub General Necochea que, en el carácter de permisionaria de una delimitada área del aeródromo para actividad y prácticas aeronáuticas, tiene a su cargo el sostenimiento de infraestructura aeronáutica, por cuanto los proyectos que impliquen la construcción y ampliaciones de obras y edificios con destino aeronáutico, han de requerir de esta entidad privada la correspondiente autorización previa de la Dirección Provincial de Aeronavegación Oficial y Planificación Aeroportuaria del Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires, bajo apercibimiento que su incumplimiento podría acarrear la pérdida o cese del “Permiso de Uso” que actualmente ostenta (cfr. cls. 1º, 2º, 13º a 17º y 19º de la DISPO-2024-4-GDEBA-DPAOYPAMSGP);
Que, peor aún, el Convenio de fecha 26/01/2016 celebrado entre la Municipalidad de Necochea y la Dirección Provincial de Aeronavegación Oficial y Planificación Aeroportuaria, el cual fuera aprobado por Ordenanza Nº 8.711/16, promulgada por Decreto Nº 1188/16, dispone en su cláusula segunda que “La Municipalidad de Necochea contrae por el presente convenio las siguientes obligaciones …c) Destinar el sesenta por ciento (60%) del producido del aeródromo a la conservación de este y el cuarenta por ciento (40%) restante al fomento aeronáutico.», yde manera absolutamente irrazonable prescindiendo lisa y llanamente de la ley (art. 959 CCyCN),el artículo 6º de la Ordenanza Nº 12.156/26 dispone: “Destino: Los recursos del fondo deberán destinarse exclusivamente a: Recuperación y mantenimiento de infraestructura. Acondicionamiento y mejora de pista e instalaciones. Adquisición de equipamiento. Obras necesarias para la habilitación y funcionamiento operativo del aeródromo.”;
Que, por cierto, este razonar irrazonable plasmado en el transcripto artículo 6º de la Ordenanza bajo análisis, se traduce en la violación flagrante y grosera del Convenio de fecha 26/01/2016 celebrado entre la Municipalidad de Necochea y la Dirección Provincial de Aeronavegación Oficial y Planificación Aeroportuaria, autorizando al Estado Provincial a decretar la caducidad de la tenencia otorgada a la Comuna, por culpa de esta última y en consecuencia a requerir de la Municipalidad la restitución del aeródromo;
Que, en definitiva, resultaría intolerable que, so excusa de aplicar la cuestionable ordenanza, exista en el ánimo y espíritu de la Municipalidad proponerse transgredir el acuerdo suscripto con la Provincia (v.gr. Convenio de fecha 26/01/2016 con la Dirección Provincial de Aeronavegación Oficial y Planificación Aeroportuaria, aprobado por Ordenanza Nº 8.711/16), ni ocasionar perjuicios a las Bibliotecas Populares del Distrito, como así tampoco pretender inmiscuirse en forma arbitraria y lesiva a los derechos que tiene el Aeroclub General Necochea en su calidad de permisionaria de una parte del aeródromo (cfr. DISPO-2024-4-GDEBA-DPAOYPAMSGP);
Que, en lo tocante al artículo 7º de la Ordenanza Nº 12.156/26, por el que se estatuye el cargo al Departamento Ejecutivo de “…remitir al Honorable Concejo Deliberante un informe trimestral sobre la ejecución y aplicación de los recursos del fondo”, el mismo constituye una norma por el que el Cuerpo Parlamentario se arroga para sí atribuciones sin competencia o potestades habilitantes;
Que lo anterior es irreplicable, en tanto que ni la Constitución Provincial ni la Ley Orgánica de las Municipalidades, ni ninguna otra disposición del ordenamiento jurídico vigente habilita al Departamento Deliberativo a establecer una imposición de contralor o fiscalización sobre inversión de fondos públicos que lleve a cabo el Departamento Ejecutivo que no sean otros a los expresamente previstos al aprobar la Ordenanza presupuestaria del ejercicio a ejecutar y en la oportunidad de rendición de cuentas en que ha de aprobar o desaprobar las cuentas del ejercicio, para lo cual ha de contar con la respectiva memoria y el balance financiero (cfr. arts. 29 y ss., 165 inc. 2º y 5º, 282 y conc. de la LOM; arts. 23 y conc. de la Ley Nº 10.869 y modif.) y ello sin perjuicio de tener a disposición el Concejo Deliberante la respectiva documentación vinculada con la rendición de cuentas del ejercicio vencido (conf. arts. 9 inc. ‘g’ y 212 del Reglamento de Contabilidad –Res. HTC 22/10/1991-);
Que, en resumen, debe consignarse que son inaplicables por ilegítimos los artículos 1º, 2º, 3º, 4º, 5º, 6º y 7º de la Ordenanza Nº 12.156/26, puesto que tales disposiciones violan las más elementales reglas y principios constitucionales y legales, como así también diversas normativas y convenios que han de prevalecer para que la Municipalidad pueda actuar dentro del exigido y correcto marco del principio de legalidad (cfr. art. 19 de la Constitución Provincial);
Que, como se advierte sin mayor esfuerzo intelectivo, a más de las ilegalidades nulificantes que brotan de Ordenanza Nº 12.156/26, con la sanción de esta norma se ha procurado ocasionar perjuicios concretos a: 1) la Asociación Aeroclub General Necochea, quien dejaría de percibir el 40 % de los ingresos obtenidos por la explotación del aeródromo, a la vez que, la Municipalidad de Necochea pasaría a apropiarse de los recursos de origen no municipal obtenidos por dicha asociación civil; 2) a las bibliotecas Populares del Distrito: Biblioteca Popular Andrés Ferreyra, la Biblioteca Popular Quequén, Biblioteca José Hernández y la Biblioteca Popular Sarmiento Barrio Puerto, quienes al reducirse los ingresos a distribuirse entre estas del Fondo de Sostenimiento de Bibliotecas Populares el cual se encuentra integrado con los porcentajes afectados del valor del canon abonado por concesionarios del Municipio; y 3) a la Municipalidad de Necochea al colocarla en la condición de incumplidora de un contrato y con la consecuente pérdida y obligación de restitución del aeródromo a la Provincia de Buenos Aires;
Que, por consiguiente, en reparo de la institucionalidad municipal quebrantada y evitando configurar una situación de Conflicto de Poderes (cfr. art. 196 de la Constitución Provincial), deviene inexorable vetar la Ordenanza Nº 12.156/26, sancionada por el Honorable Concejo Deliberante, en Sesión Ordinaria, con fecha 06 de mayo de 2026;
Que, conforme fuera expuesto al inicio del presente, a fs. 10/18 del Expediente Nº 2156/26, la Secretaría de Legal y Técnica ha tomado la intervención de su competencia;
Que, en consecuencia, el presente se dicta en ejercicio de las atribuciones conferidas al Departamento Ejecutivo por el artículo 108 inciso 2º de la Ley Orgánica de las Municipalidades – Decreto Ley 6769/58-;
POR TODO ELLO:
EL INTENDENTE MUNICIPAL, EN USO DE SUS LEGITIMAS ATRIBUCIONES, DICTA EL SIGUIENTE:
DECRETO
ARTÍCULO 1º: Vétase la Ordenanza Nº 12.156/26, sancionada por el Honorable Concejo Deliberante, en Sesión Ordinaria, con fecha 6 de mayo de 2026, por los motivosexpuestos en el considerando del presente Decreto.
ARTÍCULO 2º: Devuélvase al H. Concejo Deliberante la Ordenanza mencionada en el artículo anterior.
ARTÍCULO 3º: Regístrese, dese al Libro de Decretos y Resoluciones, publíquese, comuníquese y oportunamente archívese.
REGISTRADO BAJO Nº……………
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